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關于需求響應交通服務的理論探討

王健,重慶交通大學公共交通學者


中國城市化的快速發展,引發城市交通急劇增長,特別是私人交通工具的倍增,造成道路交通擁堵、環境污染等社會問題,發展公共交通是世界各國緩解城市交通問題的重要之道。因應北京奧運和上海世博等國際活動,許多城市政府紛紛投資建設地鐵線路和投入更多巴士運營,提供優惠票價來吸引民眾選擇公共交通出行,而各大城市私家車仍然持續增長,優先發展城市公共交通政策所面臨的困境是:服務水平低與營運成本高。在乘客出行需求逐漸多元化的趨勢下,傳統公共交通服務的運營商已無法完全滿足乘客需求,服務質量在影響出行者選擇最佳出行方式的決定中起著重要作用,財政補貼公共交通系統已成為政府巨大的包袱,推動中國城市可持續發展的公共交通系統要應對更多挑戰。
2007年北京為舉辦奧運會將地鐵票價從3元下調至2元,巴士單一票制線路票價1元(智能卡乘客享受4折優惠),市民誤以為公共交通為公益服務,政府應給予補貼,政府每年用于公共交通的財政補貼超過100億元(占城市財政支出的5.3%),高于醫療衛生領域的支出,造成財政支出結構不平衡局面,政府不得不調整公共交通票價。面對民眾的反對聲和法理上爭論,政府推出面向自駕車或打的出行市民,按出行需求提供商務班車——定制公交服務(Subscription bus services),,作為試探民眾對提高公共交通票價的反應. 將20公里內的票價定為每次8元(每增加5公里加3元)。

北京定制公交服務推出數日內即有超過10萬人響應,乘客多是駕車上下班的白領,他們羨慕早晚高峰期在公交專用道上通行,不換乘,不擠車,還可以在空調車上睡覺;多元化的公共交通服務可滿足不同人群的出行需求,運營商基于市場需求提供不同質量的公共交通服務并收取不等費用,定制公交點破了政府擔憂公共交通提價困境,2014年北京公共交通票價調整聽證會達成廣泛的共識,票制票價改革方案順利出臺,雖然政府僅僅把票價恢復到2007年的水平(取消智能卡乘客優惠),提出按照市場經濟規則形成動態的票價聯動機制,公共交通多元化發展的前景越來越明顯。一些城市仿效北京推出各種類型的定制公交服務、社區巴士、約租車服務,把它們作為公共交通系統的創新方式;為乘客提供高質量的交通服務而突破公共交通票價。中央政府沒有城市公共交通法規,城市當局發展多元化的公共交通系統也沒有規章,推動公共交通系統朝向高效率資源運用與提高服務質量發展,要有創新思維。

需求響應交通是介于傳統公共巴士與出租車之間的各種固定或非固定路線與發車班次的輔助公共交通服務(不同于包車服務),起源于發達國家為解決偏遠地區的居民出行問題而提供帶有慈善性(Charity)的交通服務,如美國為殘疾人提供門到門的需求響應交通服務,殘障人士向政府機構提出申請,有關工作人員確認其是否有資格享受服務,提前一天預約用車后運營商準時安排車輛提供門到門服務。

在現代信息與通訊技術的支持下,需求響應交通的發展讓公共交通服務也可以達到私人交通工具的方便性,既可彌補傳統公共交通服務的不足,具有彈性交通服務與公共交通的特性,還可提升公共交通的服務質量,增加民眾的使用意愿,無疑是公共交通發展規劃的重要方向。中央政府肩負引導各地示范項目推動的角色,設定要達成目的目標與標準(如降低能源排放率、減少單位出行補貼款或是增加總載客量等);在示范項目的機制與制度成功運營后朝向法規修訂與建立;地方政府依據地方特性擬定績效評估指標作為示范運營評價的基準,通過創新機制的運作盡可能發展符合乘客需求的運營模式,委托專業技術咨詢機構規劃,由傳統運營商經營,或由新的合作者執行多元化經營。需求響應交通必須能夠即時反應乘客需求,配合現有車輛的狀況派遣車輛,必須有軟硬設備對乘客、車輛與駕駛員維持良好聯系,信息通訊技術與車輛動態信息系統已有完善成果。

美國法典(49 C.F.R Section 604.3(g))對需求響應交通(Demand Responsive Transport)的基本定義是:需求響應是由客戶預先安排行程,非固定路線的個性化運輸系統,包括由公共機構、非營利組織和私人提供的服務。需求響應系統的擴展定義為:由乘客或代理人給公共交通運營商打電話來產生乘客出行,然后由運營商派遣車輛接送乘客到目的地,其運營特征是:

a、車輛不按照固定路線或固定時刻表運營,臨時地滿足乘客的特殊需要;
b、通常, 派遣車輛到不同地點接乘客,再運送到各自目的地,甚至可能中斷這些目的地的路線去接送其他乘客;
c、以下運營類型不屬于需求響應交通,它們都是在固定路線上運營:

■多起點-多目的地
■多起點-一目的地
■一起點-多目的地
■一起點-一目的地

《美國殘疾人法案》使用輔助客運系統(Paratransit)這個術語用來描述特定類型的需求響應交通服務,美國交通部在實施條例(49 CFR部分37歲>)中,使用輔助客運系統來描述為那些無法使用固定路線系統的個別人提供的運輸服務。

歐洲沒有法規監管靈活交通服務(Flexible transportation services),自1970年代歐盟從經濟目標轉為社會目標,關注成員國之間的共同社會政策和所有人的權利,法規關注殘疾人(提供公共交通的可達性),而傳統的公共交通服務沒有考慮殘疾人的使用,政府就資助提供靈活的專業運輸服務,歐盟各國的靈活交通服務法規不同,普遍地建立了電召預約(Dial-a-Ride)的專業交通服務。

臺灣地區的公共運輸劃分為大眾運輸及副大眾運輸,進一步把計程車、游覽車、小客車租賃業、汽車共乘、撥召或需求反應公共運輸服務都歸入副大眾運輸。需求反應式公共運輸服務系統主要用于解決偏遠地區的公共運輸我,在臺中工業區、桃園縣桃復興鄉等地示范運營。

香港一直堅持以集體運輸為主軸的公共運輸系統發展策略,同時致力締造多元及公平的營運環境,確保各公共交通機構能做出良性競爭,改善服務眾。除專營巴士在指明線路提供適當而有效率的公共巴士服務之外,非專營巴士的角色是輔助集體運輸工具,為特定的乘客提供特設的服務。運輸署根據《道路交通條例》(第374章)頒發8種非專營巴士客運營業證:游覽服務、酒店服務、學生服務、雇員服務、國際乘客服務、居民服務、復式類型交通服務、合約出租服務。

大陸地區現有政策環境下,都市區的私人交通工具都比公共交通便利,郊區和偏遠地區因乘客出行需求密度低且具時空分散特性,使公共交通的使用率更低,固定路線和固定班次的傳統公共汽車或客運班車都存在空車率偏高的問題,而需求響應交通服務以乘客為導向,依其出行需求向運營商預訂服務,或應用現代信息與網絡技術提出實時需求,乘客也可享受個性化的高質量服務,感受便利性并提高使用公共交通服務的意愿,運營商可降低營運成本,自負盈虧后則能降低對政府補貼的依賴,最后達成可持續發展的公共交通系統目標。

一些城市已推出免費巴士、復康巴士、訂制公交、農村客運班車等新興公共交通服務,它們在法規上都沒有合適的營運地位,政府若不加以輔導或管制,勢必影響現有公共運輸市場的生態。需求響應交通服務是旅客運輸中的一個新興術語,作為城市公共交通的一部分,在中國實施還存在一些障礙,包括政策和監管等制度框架、經濟資助和票價問題、車隊和車輛的運營問題,運營商和社會的態度; 以及信息和教育問題,廈門和常州市的公共交通運營商已在開展相關的課題研究,本專欄將結合實際探討需求響應交通服務的適用性,以及相關的推動策略。


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